Direito tributário brasileiro é um dos mais complexos do mundo

Desde que a inflação foi controlada, em 1994, o governo iniciou esforços para aumentar sua arrecadação e foi bem-sucedido. Só nos últimos dez anos, a parcela do Produto Interno Bruto que fica nos cofres dos governos federal, estaduais e municipais passou de 27,6% para 36,8%.

Não era apenas para alimentar uma máquina ineficiente que o governo precisava de dinheiro. Sem o aumento de impostos, o país não teria se mostrado capaz de pagar suas dívidas, e, portanto, não teria se tornado tão atraente para investidores internacionais, que ajudam a economia a crescer.

O problema é que, premido por emergências, o governo tributou de maneira a conseguir dinheiro depressa. Para fazer isso, aumentou a mordida sobre quem já pagava imposto, em vez de tentar o caminho mais demorado e mais sólido de agregar mais gente à economia formal, aumentando o número de contribuintes. Isso criou ineficiências para as empresas e um enorme incentivo à sonegação.

Também criou esquisitices. Uma delas, tipicamente brasileira, é que até mesmo pagar imposto é tributado. Como os impostos vão se sucedendo na cadeia de produção, cada novo imposto incide sobre o preço total do produto naquela fase da produção – e esse preço já inclui os impostos pagos anteriormente. Para compensar esse fenômeno, conhecido como cumulatividade tributária, o governo usa um sistema de compensações complexo. Muito complexo.

“Quem importa carros pelo Espírito Santo é considerado sonegador em São Paulo”

As reclamações das empresas sobre a estrutura tributária brasileira são recorrentes. Os principais pontos: ela atravanca o crescimento e a competitividade. É tão complexa que confunde os próprios governos. Sua ineficiência pune quem paga tudo em dia. Tudo isso pode parecer reclamação de empresário que quer pagar menos imposto. E é. Mas os exemplos do dia-a-dia lhe dão sustentação:

  • Em janeiro de 2008, o Estado de São Paulo alterou as regras do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que passou a ser cobrado apenas das empresas produtoras, e não mais de produtores e comerciantes. Isso deflagrou uma encarniçada disputa entre indústria e varejo em alguns setores, como o da construção civil. “As novas regras entraram em vigor no fim de abril e ninguém comprou nada nas duas primeiras semanas de maio”, diz Cláudio Elias Conz, presidente da Associação Nacional dos Comerciantes de Material de Construção (Anamaco). “Se esse problema não for resolvido logo, corremos o risco de um desabastecimento no setor.”;
  • O Estado do Espírito Santo concede desconto no ICMS para quem importa mercadorias pelo Estado. Assim, várias distribuidoras de veículos passaram a trazer os carros produzidos no exterior pelo Porto de Tubarão. Ao trazê-los para São Paulo, os importadores têm de brigar com a Fazenda paulista, que não aceita fazer o desconto do ICMS capixaba. “Tenho clientes que pagaram todos os impostos no Espírito Santo, mas são considerados sonegadores por São Paulo”, diz Igor Nascimento de Souza, sócio do escritório Souza, Schneider e Pugliese Advogados. “Todos eles tiveram de contestar juridicamente a cobrança do ICMS e estão com pendências fiscais.” Como o assunto ainda está em discussão, nenhum dos clientes quis conversar com a reportagem;
  • Nos últimos dois anos, diversas empresas que empacotam leite em embalagens longa vida transferiram suas unidades de produção para o sul do Estado de Minas Gerais. Fazia todo o sentido: as fábricas ficavam a meio caminho entre os produtores mineiros e os consumidores paulistas, e Minas Gerais oferecia vantagens tributárias. O Estado cobrava menos imposto e as prefeituras entravam com terrenos e benfeitorias, para fomentar a criação de empregos. Tudo ia muito bem, até que São Paulo deixou de aceitar a cobrança do ICMS mineiro. Como resultado, muitas empresas tiveram de transferir suas atividades para São Paulo novamente. “Hoje é praticamente impossível a um consumidor paulista comprar um litro de leite longa vida que tenha sido embalado fora do Estado”, afirma Rubem Fonseca e Silva, sócio do escritório de advocacia paulista Thiollier. “Uma decisão tributária mudou a vida de muita gente.” Fonseca e Silva conhece empresários prejudicados que também temem discutir em público suas pendências com a Receita;
  • Um grande distribuidor de material de escritório estava disputando uma concorrência para fornecer seus produtos ao governo federal. Negócio de vários milhões de reais. Infelizmente para o empresário, havia uma pendência de cerca de R$ 1.500 com a Receita Federal, referente a uma diferença de cálculo na contribuição previdenciária dos funcionários. O empresário não reclamou: pagou, mas a Receita não retirou seu nome do cadastro de devedores a tempo, s e a empresa não pôde participar da concorrência. “Perdi um excelente negócio por causa dessa bobagem”, diz o empresário. Por que ele só conta essa história com a condição de não aparecer? “Tenho medo de reclamar, ficar marcado na Receita e não conseguir vender mais para o governo.”

Claro, esses quatro exemplos são isolados. Todo empresário com um mínimo de experiência reclama de pagar imposto. E toda empresa brasileira que cresce um pouquinho contrata logo um bom escritório de advocacia especializado na área tributária para descobrir maneiras legais de reduzir a sangria do Fisco. Tudo isso é verdade. Mas isso é assim no mundo inteiro. Para disciplinar as empresas em relação ao pagamento de tributos, o melhor remédio é ter regras claras e constantes – coisa que o Brasil, como se depreende dos exemplos acima, não tem.

Há um argumento melhor para explicar os problemas que a estrutura tributária brasileira traz às empresas. É o resultado de uma pesquisa internacional realizada pelo Banco Mundial – um organismo internacional com sede em Washington que financia projetos de desenvolvimento ao redor do mundo – em parceria com a consultoria PriceWaterhouseCoopers.

O relatório estudou as estruturas tributárias de 177 países. Em 176 deles as empresas gastam menos tempo do que no Brasil para cuidar de sua escrituração fiscal. Isso mesmo: o Brasil é o país onde as empresas gastam mais tempo lidando com impostos – 2.600 horas por ano, em média. O penúltimo lugar é da Ucrânia, que gasta 2.035 horas. “Se o Brasil fizesse um milagre gerencial e reduzisse à metade o tempo gasto pelas empresas para cuidar de seus impostos, ainda assim o país subiria do último para o antepenúltimo lugar”, diz o economista José Roberto Afonso. O estudo divide esse tempo em função do imposto pago. O tributo que mais consome o tempo das empresas é o ICMS, que custa 1.373 horas de trabalho por ano. Em seguida vem o Imposto de Renda, que demanda 736 horas. O mais fácil são as contribuições previdenciárias, com 491 horas (leia mais sobre esse estudo).

É evidente que dificuldades como essas tornam o Brasil um país menos competitivo. As empresas brasileiras têm de dedicar boa parte de seus recursos humanos e intelectuais a resolver problemas tributários em vez de investi-los na pesquisa de mercado e no desenvolvimento de novos produtos. O papelório se transforma em custo, que acaba sendo pago pela empresa ou pelo consumidor final, com um impacto muito grande nas exportações, por exemplo. “Exportar imposto é difícil. Agora, tentar exportar burocracia chega às raias do absurdo”, diz Souza.

De 177 países, o Brasil é o que tem a pior burocracia tributária para as empresas

As raízes desse problema são razoavelmente recentes. Datam de meados da década passada. Quando a inflação baixou e o governo brasileiro perdeu uma enorme fonte de receita, foi preciso compensar depressa esse buraco nas contas. A solução foi tributar onde fosse mais fácil achar o dinheiro. As mudanças na legislação do ICMS são um bom exemplo.

Esse imposto incide sobre o valor agregado das vendas. Uma fábrica de perfume compra essências, álcool e embalagens de seus fornecedores, que pagam ICMS. Os perfumes são vendidos para um distribuidor, e a indústria também paga ICMS. É provável que esse perfume passe por um atacadista e uma loja de bairro antes de chegar ao consumidor final. Pela legislação antiga, cada um desses participantes da cadeia tinha de pagar seu ICMS quando vendesse um produto e emitisse uma nota fiscal.

Aí está o principal problema. A informalidade é grande no varejo, especialmente em bens de pequeno valor, como cosméticos. Para aumentar a arrecadação, o governo teria duas vias. A lenta e duradoura – trazer mais empresas para a formalidade, aumentando o número de contribuintes – e a rápida, que era concentrar a arrecadação em quem não podia sonegar: a indústria.

No novo sistema, chamado de substituição tributária, todo o ICMS tem de ser integralmente pago por quem fabrica o produto. A indústria repassa esse custo maior para o comércio. Como não terá de pagar o imposto, o comerciante (espera-se) vai elevar menos o preço de revenda. Na teoria, o Estado aumenta a entrada de caixa e o consumidor final não percebe a diferença nos preços. A Secretaria da Fazenda de São Paulo estima que a arrecadação estadual deverá aumentar em R$ 560 milhões neste ano por causa da medida, uma elevação de cerca de 1% em relação ao total arrecadado em 2007. Não parece muito, mas paga as contas da Secretaria da Cultura do Estado, por exemplo.

O novo sistema de ICMS paulista deve elevar a arrecadação. Mas os preços também devem subir

Tudo perfeito, exceto por uma pequena ressalva: ao ser implantada, a substituição vai aumentar os preços para o consumidor final, além de ter travado algumas negociações entre indústria e comércio. Um estudo preliminar feito pela Associação Paulista de Supermercados (Apas) nos primeiros dez dias de maio constatou uma alta de 15%, em média, nos preços de produtos de higiene e limpeza, um dos setores mais afetados pela mudança na legislação. Os preços de alguns alimentos podem subir em torno de 5%, e a previsão é de um aumento de 15% no caso das bebidas alcoólicas.

O problema é a forma de calcular o novo imposto. Em uma volta aos velhos tempos do controle de preços pelo governo, a Secretaria da Fazenda definiu por decreto o preço pelo qual o consumidor final compraria os produtos. Basta pensar no número de compradores e vendedores de um perfume para ter uma idéia da margem de erro nos preços que o sistema de substituição tributária pode provocar. “Há grandes probabilidades de o Estado decretar uma margem de lucro maior do que o lucro que realmente é auferido nessa cadeia de distribuição”, diz Souza, do escritório Souza, Schneider e Pugliese Advogados. Isso sem contar o problema de o Estado tentar reproduzir artificialmente algo tão complexo como as relações entre indústria e comércio para centenas de produtos em toda a economia.

Souza explica com um exemplo numérico. Suponha que um produto chegasse à prateleira com margem de lucro de 20% sobre o preço de fábrica, mas o governo estimou que a margem de lucro é 35% para calcular o imposto. “Quem vai pagar essa diferença é o consumidor final”, diz o advogado. As sondagens preliminares da Apas já mostram uma elevação de preços.

No caso das bebidas alcoólicas, por exemplo – exceto cerveja e chope, que já eram tributados no modelo de antecipação –, o aumento de preços esperado é de 15%, mas esse porcentual poderá crescer. Para Ângelo Salton, dono da vinícola Salton, o maior problema são as diferenças de tributação entre as bebidas nacionais e as importadas. A Fazenda paulista estipulou o preço final para cerca de cem marcas nacionais e importadas de vinhos, espumantes, vodcas, licores e vermutes, e a margem de aumento é de 44,7%. “Como o câmbio está baixo, o produto importado é beneficiado”, diz Salton. “A margem de lucro do importador de vinhos pode ser maior do que esse porcentual, mas ele não será cobrado, portanto o vendedor vai preferir colocar o vinho importado na prateleira.” O setor está negociando para elevar a tributação sobre as bebidas importadas. Não por acaso, o ICMS aparece como o grande vilão dos tributos e é onde há mais divergências na hora de discutir a reforma. Na reportagem a seguir, falamos sobre a proposta que o governo enviou ao Congresso, principalmente para solucionar a questão do ICMS.

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